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甘肃临洮王刚博客

 
 
 

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强化依法行政须先依宪行政  

2013-05-06 17:24:59|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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强化依法行政须先依宪行政 - 王刚 - 甘肃临洮王刚博客

 ----中央党校政法部宪法与行政法教研室主任、教授傅思明谈依法行政

本报记者王刚

    请大家思考:政府是在依法行政吗?

我举这样一个案例:2002年5月20日上午8:30分,一头野生羚牛进入陕西省四郎乡田岭村刘昌家,把刘顶倒在地。刘妻吓得躲在碗柜底下。围观村民认出这是国家一级保护野生动物。

    村委会主任得知即向乡政府汇报。乡长向县林业局汇报后于10:00到现场。此时刘生命垂危,而羚牛在屋里来回走动。

    县林业局副局长于11:00 赶到现场,成立抢救指挥部,研究决定向林业厅汇报,此时已是11:30。因为《野生动物保护法》16条规定: “禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物。因特殊情况需要猎捕、杀害国家一级保护野生动物的,必须向国家林业部申请特许猎捕证”。

    下午1:20传来省林业厅指示,可以击毙羚牛。指挥部立即部署击毙方案。2:00,县公安局长带领30名警察赶到现场,指挥部经过现场察看,确定了击毙方案。4:20,警察开枪击毙羚牛。

    从8:30—4:20,处置结束,刘因伤失血过多已经死亡。其妻在被送往医院抢救的途中死亡。

依法行政的六大基本要求之一就是应急行政,其行政应急性原则是,紧急情况下,第一时间采取应急措施。【法条】《突发事件应对法》第7条规定: “突发事件发生后,当地政府应立即采取措施控制事态发展,组织开展应急救援和处置工作,并立即向上级政府报告,必要时可以越级上报”。 如何贯彻行政应急性原则?第一启动:存在紧急危险;第二主体:政府法定机关;第三决策:遵循比例原则。【比例原则】《突发事件应对法》第11条:“政府采取应对突发事件的措施,应当与突发事件的性质、危害程度和影响范围相适应。”

     4月3日下午,在清华大学法学院明理楼,中央党校政法部宪法与行政法教研室主任,教授、博士生导师傅思明,以具体案例通俗、简明的从政府为何要依法行政?依法行政的基本要求,如何提高依法行政能力? 依法行政的基本要求等方面就依法行政的理论与实践作了详尽的讲解。

  傅思明教授任中国民生研究院特约研究员,北京大学法学博士,中国人民大学法学博士后。宪法专家,国家公务员考试测评组专家,国务院国资委研究中心特邀专家,清华大学、北京大学MPA(公共管理硕士)特聘教授。国务院行政审批制度改革工作专家咨询组成员,北京市政府立法工作法律专家委员会委员,中国人民大学行政法治研究中心研究员,深圳大学港澳基本法研究中心学术委员会委员,北京市宪法研究会副会长,北京市立法研究会副会长。专事研究宪法、行政法、问责法、突发事件应对法等,并有很深的造诣。

他列举了重庆电信事件等案例: 2004年4月,四川某市法院审理一起男方提起的离婚案。依据女方的申请,法官为了收集男方包二奶的证据,前往重庆移动公司,欲查询男方手机通话清单。移动公司认为法院无权查询,予以拒绝。法院对该公司罚款3万元,责令协助调查。

     还是在2004年4月20日,湖南省南县法院要对一件民事案件完成执行任务,因被执行人朱明在广东东莞,但具体地点不详,案件无法执行。法院决定:到省移动公司县分公司,欲查询其儿子的手机通话记录,以确定被执行人在东莞的电话,并最终锁定被执行人的所在地。移动公司县分公司根据《电信条例》规定,拒绝协助调查。《电信条例》第66条规定:除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关、安全机关或者检察机关对电信内容进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由对其内容进行检查。

     法院认为:《民事诉讼法》第65条规定:法院有权向有关单位和个人调查取证,有关单位和个人不得拒绝。《电信条例》只是国务院的行政法规,不得与《民事诉讼法》相抵触。如有抵触以法律为准。  

    法院最终裁定:对移动公司罚款3万元,责令协助调查。

    我国宪法第40条规定: “公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关或者检察机关对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民通信自由和通信秘密。”

    为此,湖南省人大常委会法工委认为:(1)通信秘密是宪法赋予公民的基本权利,限制该项权利,仅限于宪法明文规定的特殊情形。(2)移动用户的通话详单记载了大量的个人隐私和秘密,属于宪法保护的通信秘密范畴。因此,法院调查取证不能违反宪法的规定。

    最终结局是,全国人大常委会法工委发文:《关于如何理解宪法40条、民事诉讼法65条、电信条例66条的交换意见 》([2004]3号文件),明确表态:“同意湖南省人大常委会法工委的意见”。

傅思明教授认为,依法行政是由行政权的特性决定的,公民从出生到死亡都要与行政权打交道。行政权受法律的规范,是法治发展规律。

他说,中国专制时代,是“以法行政”。目标是治理臣民。其一为“法律”,是统治者管理臣民的工具。其二为“行政”,是以法律“治事”、“治民”。在中国古代浩如烟海的法律典籍中,就从来没有出现过治君之法。直到晚清的《钦定宪法大纲》中,仍然规定:“君主神圣尊严不可侵犯”。究其本质无外乎是权大于法。专制集权者一言立法、一言废法。专制集权者凭个人好恶执行法律。观其手段就是建立自上而下的纠察制度。

    就如《韩非子》指出的:君主无论好坏都必须服从,正如帽子无论好坏,都要戴在头上,不可与鞋子易位。臣事君,子事父,妻事夫,三者顺则天下治。

而民主时代,是“依法行政”。行政权力的行使必须依据法律。依法推行公共政策、实施行政管理。那便是行使权力不要违反法律;行使权力必须符合法律。并且要把握依法行政的六大基本要求,其一是合法行政,因为合法行政是管理社会的底线。权力的取得须获得法律授权,权力的行使不与法律相抵触。凡是法治的国家,必须维护宪法和法律的权威。大家都知道孙志刚案,想到一个问题,当孙志刚在广东被打死了,我们的三个法学博士,五个法学专家向全国人大常委会提出要求审查国务院的哪个法规,既城市流浪收容的法规,《中华人民共和国宪法》明确规定“公民具有人身自由权利。”显然城市收容遣返法规与此相抵触。孙因为上街没有带任何证件而被误认是“三无”人员,拘留收容致死。国务院在一个月内废除了该法规,但这个代价太高了。

再比如,某省某市民政局招录公务员案,什么叫身体健康?要求男性1.6米,1.59米就属于不健康,肯定没有不健康的,他们属于三等残废,这样的规定合法吗?肯定不合法。甚至还要求女孩子胸部的两个东西要对称,这不仅仅是违法,是十分荒唐的问题。

如何做到合法? 那就是依法行政必须首先依照宪法行政,违宪是最大的违法。因为宪法是国家的根本大法;其次是法律、法律体系,由全国人大常委会制定的;行政法规,国务院制定的行政法规是国家的重要法律;此外,我们的省市直辖市人大常委会人民政府所在的人大常委会,国务院批准的较大的市人大常委会,经济特区所在地市人大常委会可以制定地方性法规,再加上国务院的各部委制定的规章,还有在少数民族地区、自治区、自治州、自治县可以制定自治条例和单行条例。我们说政府和老百姓要依法,依据的就是这六块法。它构成了我国整个法律体系。

1997年陈某无渔业捕捞许可证,进入禁渔区捕捞,县渔政管理站根据福建省人大制定的《实施渔业法办法》,没收其渔船以及渔网等渔具,陈某诉至县法院。

《渔业法》规定:“未取得捕捞许可证擅自进行捕捞,情节严重的,可以没收渔具”。但是福建省的《办法》规定:“未取得捕捞许可证擅自进行捕捞,情节严重的,可以没收渔船”。实际上这里涉及到两个法,全国的说可以没收渔具,福建的说可以没收渔船。鱼船是不是渔具?假如不是,那么这两个法就打架了。这个案子县级法院请示中级法院,中级法院请示省高级法院,省高请示最高人民法院,最高人民法院又请示全国人大常委会。因为这个法是全国人大常委会制定的。全国人大常委会作出立法解释:渔船是渔具,但不仅仅是渔具,因为渔船还是渔民晚上睡觉的地方。根据这样的解释,法院判决败诉。

其二是合理行政,行政自由裁量权的广泛存在,要求行政既要合法又要合理。政府要合理行政在中外都是相同的,在联邦德国要求要公平,有句谚语叫“不能用大炮去打树上的小鸟”,大炮轰小鸟肯定不成比例。我国也有一句谚语叫“杀鸡不用宰牛刀”用牛刀来杀老母鸡肯定不成比例。其三是程序正当,遵从自然正义;正义要以看得见的方式和步骤去实现。其四是均衡行政,要在奉从“利益衡量理论”的前提下,掌握其衡量标准,一是公共利益优先;二是公民信赖利益保护优先。其五是公开行政,要由“阳光政府”走向“法治政府”。其六是还有前面讲的应急行政,其行政应急性原则是,紧急情况下,第一时间采取应急措施。

傅思明说,建设法治政府不仅仅是政府的一项任务,更是政府管理模式的一项深刻的革命。我们从观念上必须从“以法治民,以法治事”向即要“以法治事,以法治民”更要“依法治官,依法治权”转变。当我们实现这一转变的时候,我们的国家就是一个法治的国家,我们的社会就是一个法治的社会,我们的政府就是一个法治的政府,随着“国家尊重和保障人权”入宪,要强化依法行政首先是依宪行政的观念,拿宪法说事。

图为傅思明教授为学员讲课。

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